本文为广东省课题《两岸乡村融合发展试验区行动研究》成果，来源《新华财经》。

广东省清远市党委市政府非常重视农业、农村与农民问题，多年来一直在积极探索农业发展与乡村振兴，成为全国农业综合改革试验区之一，并在乡村治理、乡村文明建设、乡村振兴与破解城乡二元结构等方面进行了颇有成效的积极探索，在多个领域取得明显进展，形成“清远模式”。

一、加强领导，制定权责统一的“党政一把手农业工程模式”

办好农村的事，关键在领导。为做好乡村振兴和脱贫攻坚工作，清远市坚持党政一把手负责制，确定各区（县）市“一把手”工程是农业，让各县（市、区）党委、政府主要负责同志把更多精力放在抓“三农”工作上，以勇当先锋、敢打头阵的精神状态，全力激发“三农”工作发展活力，全面推进脱贫攻坚和乡村振兴工作落到实处。

二、将基层党建引领作为乡村振兴的中枢与灵魂，形成“乡村基层党建枢纽模式”

农业发展与乡村建设，关键之关键在于发挥基层党组织的引领作用。没有一个坚强团结有力的乡村基层党组织与有力领导，乡村振兴无从谈起。清远市委将重视农村基层党组织建设置于所有农村工作的首位，视为乡村振兴的中枢，明确提出要把“支部建在村上”，为乡村振兴提供强大的动力，努力把短板变成“潜力板”。清远市在大量实地调研乡村基层党组织发展现状与问题基础上，针对农村熟人社会特点与基层组织管理幅度水平实际情况，于2012年下发《中共清远市委清远市政府关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》，在村民小组（自然村）推动农村党建工作，扩大党组织的覆盖面及对农村农业发展的组织力、领导力，特别是发挥村级基层党组织对农村综合改革与乡村治理的枢纽作用。基于自然村的农村基层党组织已成为清远市乡村的政治中心、权力中心与决策中心，成为积极落实市委市政府提出的“三个重心下移”（党组织建设、村民自治与农村公共服务）、“三个整合”（农村土地资源、财政涉农资金与涉农服务平台）的具体承接组织，全面引领村民奔向“四个致富”（体制、产业、乡村、脱贫）的农业农村发展目标。在此基础上，清远市委市政府又率先在全省启动了村、组两级党组织规范化建设工作，制订了《清远市村级党组织工作职则》《村级组织工作职责》《村（居）民小组一级组织工作职责》等规章制度，以制度形式确立与保障了清远市农村党组织的核心领导地位，有力推动了清远市农业农村发展，提升了乡村治理水平。

三、完善体制机制，以示范片区为先导先行先试，创新“五级乡建联动模式”

要破解城乡二元结构这一千年难题，需要有完善的制度、组织体制与运作机制保障。清远市委市政府走出了一条“省市联动、厅市共建、县镇铺开”的体制机制发展道路。市政府与省农业农村厅签订破解城乡二元结构示范区合作框架协议，按照“一乡一试点”思路，形成省、市、县、镇、村五级联动工作格局与运作机制。同时，将英德电子商务产业园、连樟村及周边“三镇一场”等作为解决城乡二元结构问题的示范片区，建立市级统筹规划建设领导小组，统筹推进示范片区基层党建、乡村文明建设，村庄规划、产业发展等，以治理有效为目标先行先试、积极探索，努力把示范片区打造成脱贫攻坚、乡村振兴、破解城乡二元结构、实现城乡融合发展的重要窗口。

四、以生态宜居改善乡村人居环境为切入点，创造了推进美丽乡村建设的“五个梯度发展模式”

乡村振兴，缩小城乡差距，破解城乡二元解构的一个难点与突出问题是，如何解决数千年来中国农村长期落后的人居环境即农村生活环境脏乱差问题。这个问题不解决，农村经济如何发展也改变不了城乡二元结构的巨大差距问题。

改善农村人居环境是农村综合治理最重要一环。2014年，清远市被农业部等13个部委列为第二批国家级农村改革综合试验区。清远市委市政府便以试验区为平台，将农村人居环境整治作为切入点与突破口，推进美丽乡村建设。其中最为有效的做法与成功经验是，在推进美丽乡村建设过程中，制定出一套村庄人居环境的“梯度化创建”制度与具体评价标准，将不同自然村依据人居环境改善状况指标确定为“整洁村、示范村、特色村、生态村、美丽田园”五个循序渐进梯度、不同特色的美丽乡村，并实施奖励与退出机制。在做法上一是采取由点到面、逐步推进、不断扩大的发展模式；二是采取“以奖代补”的激励制度，实现村民“先建后补、验后拨付”与“先示范、再推广”的成功发展模式；三是依等级激励、循序提高、动态管理的梯度建设目标。这些措施提高了村民参与的积极性、自觉性及可持续性，成效显著。到2019年，清远市人居环境整治自然村达到12603个，占全部自然村总数的82.2%；创建美丽乡村6599个，其中被评为“中国美丽乡村建设示范区”的村达到2951个。特别是有3242个自然村完成污水处理设施建设或纳入城镇污水处理系统，农村无害化卫生厕所普及率达98%以上，成为破解城乡二元结构难题的一个重要标志。

经过多年梯度化乡村人居环境整治建设，清远市乡村风貌发生很大变化，传统农村脏乱差与不卫生的状况大为改善，一个个整洁、卫生与不同特色风貌的村庄逐步出现在清远大地。这是破解城乡二元结构的一条好途径、好方法，需要持续推进与建设，彻底改变乡村人居环境与落后面貌。

五、以土地确权推进产业兴旺为抓手，成功开创了“土地整并连片开发模式”和“公司+合作社+农户合作经营模式”

乡村振兴与美丽乡村建设，都要建立在现代农业发展或农业产业化发展基础上，建立在农业农村经济实力不断增强基础上，没有农业产业化与农村经济实力的提升，就无法真正实现乡村振兴，就没有足够财力支撑美丽乡村建设，也就无法真正缩小城乡差距与改变城乡二元结构。

清远市农村与其他许多地方农村一样，受自然地理条件与家庭联产承包责任制等影响，农村土地被大量分割于不同的村民家庭，形成耕地分散碎片化的局面，不利现代农业发展，无法提高农业生产力，严重制约与阻碍乡村振兴。

为解决这一难题，清远市探索出一条很好的解决办法。以叶屋模式为代表，通过基层党组织做大量细致调研与思想工作，在征得村民同意的前提下，由村集体统筹，采取耕地置换整并等方式，将原来各户承包的分散零碎耕地变为连片集中的大片耕地，为农业机械化与规模化经营创造了条件。2017年，在广东省农村土地确权攻坚战会议后，清远市各级党委政府一把手亲自挂帅抓落实，市包干到县、县包干到镇、镇包干到村、村包干到组、组包干到户，层层压实责任，开展土地实测、确权，大力推动土地整并，并颁发经营权证书，效果明显。到2019年，全市实际整并耕地172万亩，占二轮承包耕总面积的78.5%，这是一个了不起的成绩，对清远市农业规模化经营与促进农业发展创造了重要条件。

农民愿意土地置换与整并，前提还在于要农民能获得更大的经济利益。耕地整并后，能不能产生更好的效益，关键在于整并后的耕地能否实现规模化开发经营，为农民带来更大的实质利益。清新区浸潭镇下迳村党支部与村民理事会发起“旅游经济合作社”，在整并1540亩土地入股基础上，吸引村民和宗亲通过筹资筹劳方式实施“三变”（资源变资产、资金变股金、村民变股东）和“四联”（联产联业、联股联心），2018年在成立次年70多名村民就获得了分红。英德市西牛镇小湾片区石下村整合后的耕地，改变了传统单打独斗的小农耕作模式，与广州市一家大企业建立了“公司+合作社+农户”的产销基地合作模式，通过土地入股韭菜基地实现二次分红，大规模种植优质韭菜，并建立车间进行摘捡、包装、保鲜、储运等，以“西牛仙草”品牌远销港澳甚至出口多个国家。这样农民除从出租土地获得土地租金收益外，还在基地就业获得工资收益，年终在公司经营收益上获得入股分红。试点成功后激发了附近村民参与积极性，在镇政府协调下，多个合作社又整片参与，经营规模迅速扩大。这种耕地整并后经地方政府协助引进大企业、大公司为合作伙伴，通过农村合作社中介，建立“公司+合作社+农户合作经营模式”实施连片开发，实现了土地集约化与规模化经营，取得良好经济效益，改善了农民生活，成为缩小城乡差距或破解城乡二元结构的重要途径之一。

同时，清远市充分借助当地农业资源优势，通过“公司+合作社+农户合作经营模式”，大力发展清远鸡、柑橘、茶叶三大主导产业，并推进乡村旅游产业，如英德“峰林小镇”与河头村的农旅合作开发项目。不同村庄也以各自不同的资源条件与优势发展特色产业，实现“一镇一业”与“一村一品”的差异化发展。

六、将“土地整合模式”扩大到“财产整合”，创造“清远乡村产权金融发展模式”

农村落后、财力不足的原因之一是没有足够的财力投入，且资源分散。农村包产到户后，集体经济受到影响，大多地方集体财力严重不足。清远市以连樟片区黎溪镇大围村为示范点，将零散的现有房屋、土地等资源财产重新整合，再统一经营，让“死资源”变成“活资产”，建立一种新式的村社合作金融制度。它是以村社为边界，由农民主导，财产权属于村社成员，收益归成员共有共享，增殖农村资产，提高农民收益。其中，推动农村集体经营性建设用地入市、完善农村产权抵押担保权能等改革，让这些乡村资产发挥最大效能，提高收益。以清远市清远城区古城社区为例，通过把集体资产化零为整及活化经营，集体资产在12年内涨了5倍，村集体收入增长了3.5倍。

七、加快乡风文明建设，首创“乡村新闻官模式”

破解城乡二元结构，不能只局限于农业发展、农民收入提高与人居环境改善等物质方面，还要解决城乡之间巨大的文化精神生活差距。清远市在推进乡村文化建设、缩小城乡文化精神生活差距方面也进行了积极探索，并有重要制度创新。

2018年8月，清远市在全国率先建立“乡村新闻官”制度，首批从农民中选出8名“乡村新闻官”，宣传党和国家的农村政策，在线上线下进行乡村建设报道，丰富乡村文化精神生活。到2019年，清远市有84个街镇共1023个行政村陆续设立“乡村新闻官”，有关部门提供基本培训、指导和配备相应器材，建设网络平台和APP，并成立清远“乡村新闻官”宣讲团，深入清远市各乡村进行宣传宣讲。“乡村新闻官”制度的设立与发展，是乡村振兴进程中的重要的文化制度创新，开展“身边人讲身边事”，增加了广大农民的信息量和参与度，大大丰富农村文化精神生活，缩短乡村与城市的文化信息距离。同时，新闻官也让农民代表成为农村传播文化信息的“文化人”。2018年8月21日晚，中央电视台“新闻联播”以“凝聚广泛思想共识，熔铸坚实精神支撑”为题，对于清远市乡村这一文化建设创举给予高度评价。“乡村新闻官”在抗击新冠肺炎和推动乡村复工复产、推销农产品方面起到了独特的作用。

在乡村振兴与破解城乡二元结构过程中，农村文化建设是最重要的一环。除了“乡村新闻官”的创立，清远市也在积极探索其他形式的文化建设，如连樟村设立了乡村振兴学院、“连樟客厅”，与省农业农村厅推出“农业合作社运营”专项培训等。乡村文化建设要不断推广与创新，彻底改变乡村文化与精神风貌。

八、博采两岸乡建所长，创建“两岸乡村融合发展模式”

在省台办、省农村农业厅牵头下，2018年市政府还与广州大学、中山大学等合作在示范片区创建首个“两岸乡村融合发展试验区”，设立“海峡两岸乡村融合研实所”等，经由产、官、学、研整合资源引入台湾地区农村社区营造、地方创生的经验和农业企业、人才，组织“两岸农村治理研讨会”分会场，在开展乡建干部培训和新农民培训，引进六级农业、循环经济和产销履历认证等新理念与新技术，提供研发和创新创业的实践场所等方面积极开拓，高位发展。

九、抓住粤港澳大湾区发展机遇，确立“广清一体化”与“广州后花园”的“城乡融合发展互补模式”

破解城乡二元结构，不是只有城镇化、农村劳动力转移，更需要树立城乡各美其美的发展理念促进城乡融合发展。广东省明确清远作为农业大市不可替代的作用，确立“广清一体化”与“广州后花园”的区域发展定位和产业互补、协同发展机制。广州对口扶贫清远过程中，创建广清农业众创空间打造广清农业产供销全产业链、促进小农户与现代农业服务体系有机衔接；2019年12月两市还在广州的阿里云创新中心建立广清一站式政务服务域和广清产业共建前端孵化器，包括清远驻广州招商中心、清远企业在广州的公共办事处、清远特色产品广州展示中心，通过引进广州的生产性服务专业机构，协助清远产业在人力资源、管理经验、技术创新等方面转型升级，助力清远产业率先融入粤港澳大湾区，同时促进广州企业在输出服务中发展壮大，实现双赢。

（中国社科院台湾研究所研究员王建民  广州大学台湾研究院执行院长、教授李海燕）